2018-03-18 00:43   聯合報 薛承泰（台灣大學教授）

 

就在這個月，台灣正式進入「高齡社會」，也就是老人人口突破總人口的十四％。進入高齡社會的特色在於，六十五歲以上老人人口多過於十五歲以下幼年人口，老人的照顧與醫療需求升高，而為了減緩高齡化速度，鼓勵生育也會成為政府施政重點。

相對其他工業國家，台灣進入高齡社會時間較晚，但未來速度特快，二○五○年後可能成為世界最老國之一！原因除了擁有龐大比例戰後嬰兒潮世代陸續成為老人，且自二千年後生育率急速下滑。去年只有十九點三萬生育量，生育率僅為一點一人，且結婚量繼續下滑，離婚量繼續上升，今年情況將會更糟！戶政司剛公布今年前兩個月人口，居然死亡數超過出生數六七○人！莫怪乎，賴院長承諾要在過年後提出相關措施，相信縣市長選舉也會以此為題，大開選舉支票！

雖然行政院遲遲未核定，這些支票不外乎加碼或放寬照顧津貼，以及廣設公托公幼等。早在十餘年前，筆者擔任北市社會局長即鑒於北市生育率長期低於全國平均，當時馬市長請我著手規畫，後來將這些措施帶到中央，於是全國生育率在九十九虎年又因金融海嘯跌至谷底，之後連續五年回升；而台北市也在郝市長接續下，在一百年推出「助你好孕」，往後數年生育率反超過全國平均，甚至是五都之冠。此外，近年來桃園成為第六都，房價相對較低吸引不少年輕人移入，前後兩位市長又能適時推動類似措施，目前生育率為六都之冠！

可是筆者必須指出，如只仰賴地方政府預算推動，吸引的是外縣市年輕人換地方生育，對全國生育率幾無幫助。若採全國性擴大發放津貼通常是會有短期效果，但每隔數年即需調升津貼額度，否則效用將趨於零；當然，中央財政負擔會不斷加重。至於公共托育，則需重視地方性需求，不僅都會與鄉鎮不同，還牽涉到市場特性及家長對托育機構的期待；因此，機動式調控要比「普設」實在。

或許拜移民所賜，美國生育率一直好過歐洲各國，當生育率下降成為世界趨勢時，一九九○至二○○七年間美國仍維持在「人口替代水準」。然而，二○○八年後情況變了，美國從二人降到一點八人，巧的是，這段期間北歐福利國家，尤其是瑞典，卻呈現略微上升。

不意外地，前述關於發放照顧津貼與托育公共化議題，也在美國引發討論。然而美國至今並未跟進，不只是基於發放照顧津貼報酬率難以評估，更有學者指出，托育公共化在瑞典實施相當長時間，何以生育率長期低於美國，豈能以最近生育率回升而歸因於托育公共化呢？當然這個論點也適用於台灣，台灣在一九九○年前生育率是遠高於北歐國家，當時台灣不僅缺乏公共托育，更沒有相關津貼補助！

其實，不論政府如何鼓勵生育，廿年內要回到人口替代根本不可能，能回到「超低生育率門檻」的一點三人就不錯了；若社會氛圍不變，生育率掉到一人或以下機率還更高，那麼人口會在廿九年內減半，且老人比例衝得更高！政府如果不想見到台灣人口「自然亡」，需有足夠高度視野，不能只在某些措施上打轉；畢竟，照顧津貼與公共托育主要在於社福效果，要有生育效果則有賴打造長期氛圍—那就是年輕人對未來的信心！