大陸公墓可持續發展政策方向之研究

on policy direction of sustainable development of cemetery in Mainland China 葉修文1 陳虎2 楊國柱3

中文摘要
 中國大陸可謂是一個人均耕地少的國家,加上每年土地的嚴重流失。因此,

有必要加強土地資源的有效管理。另外,由於大陸即將邁入年死亡人口超過千萬 的國家,每年將影響千萬家庭的埋葬權益。因此,大陸對於公墓的管理,主要希 望朝可持續方向發展。大陸公墓可持續發展理念,主要可以從空間管理、時間管 理以及技術創新三方面加以瞭解。空間管理包括:墓基面積縮小化、公墓立體化、 遺體骨灰化以及骨灰自然化。時間管理主要是讓公墓可以循環利用。技術創新, 可以分為軟體風俗習慣的改變以及硬體殯葬設施、設備技術的創新。

關鍵字:公墓、可持續發展、殯葬、火葬

Abstract

Mainland China is a country in which per capita farmland is very

low and soil erosion is severe each year, so it is necessary to

strengthen the effective management of land resources. Moreover,

Mainland China will be a country in which more than ten million

persons will die per year which will influence burial right of ten

million families . Therefore, the regulation to cemetery in Mainland

China, main hope toward the direction of sustainable development.

As far as Mainland China cemetery the idea of sustainable

development, we can learn mainly from space management, time

management and technological innovation three aspects . Space

management includes: cemetery area of downsizing,

three-dimensional cemetery,

bodies of ashes and without ashes of

the dead; time management mainly is cyclic utilization;

technological innovation includes two parts: one is custom, the

1 溫州大學法政學院副教授,中國人民大學法學院民商法專業博士生。研究領域:民商法、大陸與台灣殯 葬法規、殯葬服務契約、死亡社會福利與社會保險給付。
2 中國人民大學法學院國際法專業博士生。研究領域:國際稅法、國際經濟法。
3 南華大學生死學系助理教授。

1

second is funeral facilities and technical equipment.

Keyword: Cemetery, sustainable development, funeral, Cremation

2

壹、 前言

據中華人民共和國國家統計局2013年《中國統計年鑑》統計資料顯示,中 國大陸(以下簡稱大陸)土地的狀況,其中耕地、園地、林地、牧草地、其他農

用地、居民點及獨立工礦用地、交通運輸用地、水利設施等,分別占總面積的12.8

%、1.24%、24.83%、27.54%、2.68%、2.83%、0.26%、0.38%4。雖然大

陸土地總面積為960萬平方公里,排名世界第三位,但由於中國總人口數為世界

第一,已超過13.6億人5,即使長期以來實施計畫生育政策,人口增加速度趨緩,

但推估至2050年,總人口數也將介於13億7,600萬到14億4,000萬之間6。故

人均土地面積約僅為0.9公頃,人均耕地面積約0.11公頃,只有世界人均水準的

1/3,從這角度來看,大陸可謂是一個人多地少的國家,加上每年減少耕地數十 萬公頃,以及濫墾草原、過度放牧、鄉鎮企業占地和土壤污染、山地墾殖和水土

流失造成土地資源的嚴重退化和浪費7。因此,如何加強土地資源的有效管理為 大陸官方所重視。

另外,從中華人民共和國國家統計局死亡人口數統計,2013年大陸(指不

4 耕地、園地、林地、牧草地、其他農用地等,是以所生產的植物類別不同所做之區分。中華人民共和國 國家統計局(2014)。《中國統計年鑒》(2013 年)。http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2013/indexch.htm (檢索日:2014.4.15)
5 中華人民共和國國家統計局(2014.2.24)。〈中華人民共和國 2013 年國民經濟和社會發展統計公報〉。 http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201402/t20140224_514970.html(檢索日:2014.4.15) 6〈2001-2050年全國總人口變動情況〉。http://www.cpirc.org.cn/tjsj/tjsj_cy_detail.asp?id=1422(檢

索日:2004.9.17日)。TFR當指Total Fertility Rate(總生育率)。
7 上海市黃浦區教育資訊中心(2013 年):《中國 21 世紀議程-中國 21 世紀人口、環境與發展白皮書之二》,

〈第 14 章自然資源保護與可持續利用 D.土地資源的管理與可持續利用〉,上海市黃浦區教育資訊中心出 版。

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含港澳臺地區)年死亡人口數達972萬人8,已接近年千萬死亡人數大關。這樣 龐大死亡數據我們可以從土地資源的消耗量加以評估,例如:若每一死者墓地僅

以1平方公尺計算,每年就必須提供超過1000公頃土地用於埋葬死者,這還不包

括建設公墓所需的墓道、公共設施及其他配套設施所需消耗掉的土地資源。而且 基於方便家屬祭祀考慮,公墓位址常會選擇設在城市周圍或村落鄰近處,這些地 點通常是屬於原有耕地面積,長此以往,耕地不可避免將不斷流失。若再從大陸

老年人口數增長趨勢加以觀察,根據大陸前國家人口和計畫生育委員會,針對65

歲以上老年人口數統計,於2003年約為9,600萬人,推估至2050年將增為3億

3,600萬人9,這意味著隨著老齡化社會的不斷發展,潛在死亡人數將不斷攀升。 加上大陸遺體火化後的骨灰亂埋亂葬現象依然存在,許多高速和主幹公路兩側,

自然風景區、水源保護區、村民居住區、城市周圍均存在數量不等的非法墓群,

有些地方還有二次棺葬現象,隨意侵佔耕地、林地用作葬墓的情況十分突出10。

這對有限的土地資源無疑是一種傷害,作為人生最末安息之所的墓地,若無妥善 規劃,將可能大量消耗有限的土地資源。另外,每年千萬死亡人口數,這意味著 死亡事件每年將影響千萬戶家庭,若一戶人口數以四人計算,至少每年將牽動大

陸4,000萬人口的權益問題,若死者不安,生者何以能自處呢?因此,土地資 源如何有效利用,墓地如何朝滿足現在的需求,但不危及下一代的需求之可持續

發展(Sustainable Development)11方向建構,如何讓生死兩相安,避免造成大

陸媒體報導的活人與死人爭地的現象產生,使生者安心死者放心,在在都是大陸 政府墓地政策重要規劃方向。

隨著改革開放以後,逐漸走向具有中國特色的社會主義市場經濟。那些在計 畫經濟體制下不佔有優勢地位的社會成員,他們傾向於利用市場經濟的機會,改

8 中華人民共和國國家統計局(2014)。《中國統計年鑒》。 http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2013/indexch.htm(檢索日:2014.4.15)
9 65歲以上人口數(1)為按TFR=1.7計算,65歲以上人口數(2)為按TFR=1.8計算。 http://www.cpirc.org.cn/tjsj/tjsj_cy_detail.asp?id=1421(檢索日:2004.9.17)。TFR當指Total Fertility Rate(總生育率),在中國人口資訊網TFR=1.7或TFR=1.8所呈現的人口資料完全相同,故直接用之。 10 石江(2005)。〈杜絕亂埋亂葬應從管住骨灰去向入手〉,《社會工作》,第 11 期:第 40 頁。
11 可持續發展台灣翻譯成永續發展。

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變自己的地位12。使得中國新中產階級人數不斷增加,連帶地消費能力也正大幅 提升。就墓地市場方面,根據非正式的估算,骨灰存放、購買墓地等費用,殯葬

行業每年的銷售總額約為2000億元人民幣(約1兆新台幣),隨著經濟的發展和 公眾對殯葬消費的提高,預計大陸殯葬用品市場,將以每年10%的速度遞增13。

因此,從相關統計資料可以發現,未來殯葬消費將持續呈現正成長,殯葬市場未

來潛力實不容忽視。加上大陸與台灣兩岸於2013年6月21日,已簽署《海峽兩岸

服務貿易協議》,其中公墓亦為大陸對台灣開放項目之一,這都無疑會吸引台灣 殯葬業者前往投資,但若僅以市場龐大觀之大陸墓地市場,沒充分掌握好其墓地 政策方向,將難以有效做出精確的評估,其權利也難獲確保,將可能導致投資失

敗作收。因此,本文通過文獻分析法,藉助1987年聯合國世界環境與發展委員 會發表「我們共同的未來」(Our Common Future)中,有關可持續發展的理念,

分析大陸墓地政策可能的發展方向。

貳、 可持續發展(Sustainable Development)之內涵

Hardiny在共有地的悲劇中提到,當每一個人都陷入到一個促使自己無限制 地增加牲畜數量的機制當中,而他們所處的世界是有限的情況下,在信奉共有地

自由的社會裡,每一個追逐個人利益最大化的行為最終會使全體走向毀滅,共有

地自由也會毀掉一切14。這顯示出資源的有效分配利用的重要,必須避免對有限

資源無節制地予取予求,反而造成自己不可弭補的滅亡。例如:世界人口和經濟 生產的增加,加上不可持續的消費型態,給我們這個地球的生命支援能力增加越 來越大的負擔。這些相互作用的過程對土地、水、空氣、能源和其他資源的使用

12 李路路(1996)。〈當代中國社會分層的制度化結構〉,《教學與研究》,第 3 期:第 32 頁。 13〈殯葬改革:向死而生〉,《南風窗》,2005年7月下, http://www.nfcmag.com/ReadNews.asp?NewsID=2630,2006年3月2日。

14 Hardin Garrett: The Tragedy of the Commons, SCIENCE VOL. 162 13 DECEMBER 1968.p.1243-1248.

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造成負面影響。急速成長的城市若不妥善管理,將面對重大的環境問題,人口政

策也應確認人在引起關切的環境和發展事項中所發揮的作用15。否則,無妥善的 規劃,將會造成無節制的對有限資源的消耗,將反而危害到自身。

同樣地,工業革命以來,人們只見經濟上的利益,卻忽略環境所受到的公害,

造成生活品質下降。到20世紀科技的快速發展,其所帶來公害更形嚴重,隨著 人們對生活品質要求的不斷提升,環境保護的重視程度也隨之升高,於是人們更

深層地反省生存環境的問題,國際上為此則召開多次可持續發展之重要會議與宣 言16。例如1972年6月5日至16日聯合國在斯德哥爾摩召開「人類環境會議」(UN

Conference on Human Environment),使環境議題為各國所關切,彰顯環境

保護之重要。到1987年聯合國世界環境與發展委員會發表「我們共同的未來」

(Our Common Future),更對環境保護與代際間的生存取得連結,將可持續發

展(Sustainable Development)定義為:「發展是要滿足現在的需求,但不危及

下一代的需求17。」肯定人類有能力使發展持續下去,也能保證使之滿足當前的

需要,而不危及下一代滿足其需要的能力18。在發展的過程中,還必須注意下一

代的需要。需要(needs)與限制(limitations)成為可持續發展的重要意涵19。因 此,可持續發展可說是建立在確保生存環境不受威脅,並兼顧經濟發展,其可持

續包括經濟上的、環境維護上的、以及生態平衡上的可持續20。今日對環境保護 的態度和可持續發展的觀念,已經成為衡量一個國家、地區、民族、個人、現代

15 聯合國新聞部資訊技術科(2002.4.18)。〈第五章人口動態與可持續能力〉,《聯合國可持續發展二十一世 紀議程》,聯合國新聞部資訊技術科。

  1. 16  王冠瑩(2004)。《永續發展理念演進與展望之研究》,第 25-47 頁。嘉義:南華大學亞太所碩士論文。
  2. 17  Report of the World Commission on Environment and Development(1987).《Our Common

Future》.

18 世界環境與發展委員會。王之佳、柯金良等譯(1997.12)。《我們共同的未來》,第 10 頁。吉林:吉林人 民出版社。
19 李永展、李欽漢(1999.4),〈都市中的淨土-都市殯葬設施的永續規劃觀點〉,收於,《殯葬文化與設施 用地永續發展學術研討會論文集(初稿)》,臺灣財團法人佛香書苑文教基金會、中國土地經濟學會。

20 王冠瑩(2004)。《永續發展理念演進與展望之研究》,第 22 頁。嘉義:南華大學亞太所碩士論文。

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化程度的標準之一21。

雖然馬克思學說中並無直接用可持續發展這個詞,大陸依然希望在馬克斯主 義學說中,能找到可持續發展理念的蹤跡,以彰顯馬克斯學說的博大精深,並為 其社會主義正當性進行背書。於是在馬克思唯物主義實踐論中發現,馬克思生態 觀中的人與自然新陳代謝間隔理論,能解決今天被我們稱之為生態學的諸多問 題,為大陸有關可持續發展找到理論基礎。該理論認為人與自然新陳代謝或稱物

質交換關係的生態思想主要表現在:1.人與自然之間的關係是不可分割的;2.人的 本質畢竟是其社會性,人是社會關係的總和,人的自然屬性都要被其社會屬性所

統帥;3.在人與自然的物質交換過程中,勞動是人與自然發生關係的仲介。人在 通過勞動不斷地改造和支配自然界的過程中,人的自身也得到了改造,進而引起

人類社會的變革22。人與自然新陳代謝間隔理論,對剖析資本主義制度下人與自

然的生態矛盾,能化解資本主義私有制條件下,對利潤的無止境的追逐,和對資 本的無限度擴張,而造成了人與自然之間關係的緊張與對立,能解決生態學的諸 多問題,這也是今日有關可持續發展的重要觀點。

可持續發展理念表現在大陸公墓管理,可以從其《殯葬管理條例》及《公墓

管理暫行辦法》等相關法規、文件觀察,尤其《殯葬管理條例》第2條「殯葬管

理的方針是:積極地、有步驟地實行火葬,改革土葬,節約殯葬用地,革除喪葬 陋俗,提倡文明節儉辦喪事。」可說是大陸公墓可持續發展理念之精神所在。除 此之外,歸納大陸公墓管理法規及政策性檔可以發現,大陸公墓可持續發展理 念,可以從空間、時間以及技術三方面加以瞭解。

參、 公墓通過「空間管理」以達到可持續發展

大陸公墓可以分為公益性公墓和經營性公墓。《公墓管理暫行辦法》第3條: 「公墓是為城鄉居民提供安葬骨灰和遺體的公共設施。公墓分為公益性公墓和經

21 王業湧(2005)。〈我國殯葬環保立法的幾點思考〉,收於,《殯葬與環保-2004 年上海第 2 屆國際殯葬論 談論文集》,第 584 頁。上海:上海殯葬文化研究所。
22 汪曉鶯(2006)。〈從馬克思的生態觀透視人與自然和諧關係的構建〉,《馬克思主義與現實》(雙月刊) 第6期:第171-172頁。

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營性公墓。公益性公墓是為農村村民提供遺體或骨灰安葬服務的公共墓地。經營 性公墓是為城鎮居民提供骨灰或遺體安葬實行有償服務的公共墓地,屬於第三產 業。」二者區別主要在於是否以營利為目的。

大陸傳統上強調入土為安,皆是以土葬為主要葬法,因此,墳堆與墓碑必不 可免,它象徵著祖先靈魂的歸所。為節約土地面積,大陸歷年來所進行的殯葬改

革主要是以火葬改革為主23,並且以如何節約埋葬的土地面積為殯葬改革發展方

向。公墓空間以盡量能縮小用地面積為目標。但由於大陸幅員遼闊,民族眾多, 殯葬習慣多所差異,在推動火葬政策時,自然必須考慮各地方風俗習慣間的差 異,以因地制宜。對於還不具備火葬條件的地方,允許土葬,但必須要進行改革, 其推動方式包括屍體埋葬公墓化,並提倡平地深埋不留墳頭的葬法,以利用荒山 瘠地建公墓,限制傳統的土葬方式。對於具備火葬條件的地方,則要積極地推行

火葬。殯葬改革的較佳取向應是植樹葬,輔之以必要的火葬24。因此,《殯葬管 理條例》第4條:「人口稠密、耕地較少、交通方便的地區,應當實行火葬;暫

不具備條件實行火葬的地區,允許土葬。實行火葬和允許土葬的地區,由省、自 治區、直轄市人民政府劃定,並由本級人民政府民政部門報國務院民政部門備 案。」可見大陸殯葬改革,為顧及各地方差異性,先劃分火葬區與土葬改革區來

推動。在火葬區與土葬改革的埋葬方式也有不同,《公墓管理暫行辦法》第2條:

「在火葬區,要提倡骨灰深埋、撒放等一次性處理,也可經批准有計劃地建立骨 灰公墓。在土葬改革區,應有計劃地建立遺體公墓或骨灰公墓。」以積極地、有 步驟地實行火葬為大陸殯葬政策的目標,最終希望全面實行火葬。

火葬的推動過程,火化率又是其判斷成效的重要指標,因此,要求推行火葬 較好的地區,必須保持穩定的火化率。火化率較低的地方,則要努力提升,以達 到全國平均水準。對火化後的骨灰處理方面,則推行少占或不占土地的骨灰處理

方式,《殯葬管理條例》第5條:「在實行火葬的地區,國家提倡以骨灰寄存的 方式以及其他不占或者少占土地的方式處理骨灰。」例如除過去民眾熟知的納骨

(堂)塔外,為利於未來推動其他更具環保意義,貼近家屬感情或特殊之存放方

式,還有骨灰牆、骨灰亭……等存放骨灰的形式使骨灰的存放更具樣化。另外, 也鼓勵進行骨灰拋撒、骨灰植樹葬等不保留骨灰的葬法,節約土地面積,以達公

墓永續發展的目的。土地的稀缺與人口的增長構成強烈的衝突,尤其在大型城

23 楊國柱、葉修文,〈從大陸推動火化制度比較兩岸火化之策略及其發展趨勢〉,《生死學研究》第 11 期:

第 43-81 頁。嘉義:南華大學。

24 王國進、竇德才:〈火葬未必是最佳殯葬取向〉。《社會》1997 年 12 月,第 18 頁。

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市,連骨灰葬的土地資源也日益緊缺,一些新型的葬法如植樹葬、海葬、壁葬開 始出現25。這一類的殯葬方式更多是追求人們對亡者精神上的哀思和寄託,而不

在於有形的物質實體,改變死人與活人爭地的矛盾及觀念上的大更新26。公墓通 過空間管理縮小用地面積,以達永續發展的方式,其具體的作法包括墓基面積縮

小化、公墓立體化、遺體骨灰化、骨灰自然化等等。

一、 墓基面積縮小化 大陸對於墓基面積的限制,早期由中央主管機關發布相關檔來確立,例如民

政部1988年4月29日民〔1988〕民字15號【民政部印發《關於加強公墓管理的 報告》的通知】:「公墓建設應作好規劃。墓穴用地要節約,埋葬的骨灰盒,一

具占地以50至70公分為宜,最多不得超過1平方米;埋葬的遺體,一具占地以一 個簡易棺木為限。安葬時應以土掩埋,避免使用水泥,以利綠化。以碑為標誌的,

應統一規格,宜小不宜大,並儘量使用臥碑或橫碑,應以佔用土地面積、墓地工

程…和保護管理等分別計價,總計價格要高於在骨灰堂寄存骨灰盒的費用,具體

標準,由各省、自治區、直轄市民政廳局商同級物價部門確定。」對於違反上述 規定的處理,各省、自治區、直轄市人民政府可以根據實際情況制定具體處罰辦 法。

公墓墓基面積,《殯葬管理條例》更是做了原則性的宣示,依《殯葬管理條 例》第11條規定:「嚴格限制公墓墓穴占地面積…。按照規劃允許土葬或者允許

埋葬骨灰的,埋葬遺體或者埋葬骨灰的墓穴占地面積…,由省、自治區、直轄市

人民政府按照節約土地、不占耕地的原則規定。」為能節約土地,墓基面積不宜 過大,應有所限制。由於大陸幅員遼闊,各地風俗習慣各不相同,墓基面積授權 由省、自治區、直轄市人民政府按照節約土地、不占耕地的原則規定。但為免對

公墓墓基占地面積產生疑義,民政部1998年9月16日民事發〔1998〕10號【民 政部關於貫徹執行「殯葬管理條例」中幾個具體問題的解釋】針對「嚴格限制公

墓墓穴占地面積」做出解釋:「埋葬骨灰的單人、雙人合葬墓占地面積不得超過 1平方米,埋葬遺體的單人墓占地面積不得超過4平方米,雙人合葬墓不得超過6

  1. 25  陳蓉霞:〈從入土為安說起〉,《殯葬文化研究》(第 2 期),2006 年,第 47 頁。
  2. 26  朱新軒:〈觀念更新與殯葬習俗改革〉,《殯葬文化研究》(第 2 期),2006 年,第 51 頁。

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平方米」由此可知,大陸墓基面積限制方面,土葬分為骨灰埋葬與屍體埋葬,骨 灰埋葬無論單人墓或合葬墓,其面積均不得超過1平方公尺;屍體埋葬單人墓不

得超過4平方公尺,雙人合葬墓不得超過6平方公尺。例如上海市墓基面積單人 墓不得超過1.5平方公尺,雙人墓不得超過3平方公尺。若有違反規定,《殯葬管

理條例》第19條:「墓穴占地面積超過省、自治區、直轄市人民政府規定的標 準的,由民政部門責令限期改正,沒收違法所得,可以並處違法所得1倍以上3

倍以下的罰款。」

二、 公墓立體化

公墓立體化,亦即將原本平面埋葬遺體或骨灰的公墓,往高度及深度方向發 展,如此可以在原有的土地面積埋葬更多的遺體或存放更多的骨灰。例如供存放 骨灰(骸)之納骨堂(塔)、納骨牆、納骨廊或其他形式之存放設施即為公墓立 體化的存放方式。希望藉助公墓立體化以騰出更多的土地空間,達到永續發展之 目標。

三、 遺體骨灰化

遺體骨灰化,亦即將原本遺體埋葬,經過火化而使遺體成為骨灰後,再埋葬 或存放的方式。保護土地資源是大陸殯葬改革重要項目之一,如何以不占或少占 土地的方式保留亡者的骨灰。於是出現了各式各樣的骨灰寄存場所,以提供寄存 死者骨灰的服務及其場所。例如骨灰堂、室、廊、塔、牆、樓、亭等少占土地的 方式處理骨灰。骨灰寄存通常在數十年後,亡者後繼無人時,骨灰就會用深埋或 植樹葬等方式把骨灰處理掉。

根據《殯葬管理條例》第5條第1項前段:「在實行火葬的地區,國家提倡 以骨灰寄存的方式以及其他不占或者少占土地的方式處理骨灰。」可見大陸對遺

體的處理方式,希望盡量以少占,甚至不占土地面積的處理方式。所謂少占土地 方式,例如壁葬、植樹葬、塔葬。以上海為例,1990年息園骨灰寄存處開闢壁

葬;1993年4月9日在奉新公墓舉行植樹葬;1994年3月29日上海天馬塔園開業 27。在2011年3月27日上午3戶上海市民,海葬後,僅保留逝者1/200的骨灰,

裝在火柴盒大小的骨灰盒裡,集體安葬在海葬紀念苑的草坪下,他們的名字將鐫

27 黃碩業:〈上海殯葬業發展歷史之最〉,《殯葬文化研究》(第 2 期),2006 年,第 28 頁。

10

刻在海葬紀念碑上28。因此,塔葬、植樹葬、廊葬、牆葬、微量骨灰葬等多元葬 法皆被允許。希望藉助公墓面積的縮小以騰出更多的土地空間,達到永續發展之

目標。

大陸實行火葬以來,原本墳堆有所消退,由於仍保有入土為安的觀念。1980

年代中期以後,隨著經濟的快速發展,人民更為富裕,連帶地骨灰墓也漸漸加大, 墳堆與墓碑再度出現,骨灰墓甚至不亞於屍體土葬墓,如此與希望藉助遺體骨灰 化以縮小公墓面積,騰出更多的土地空間相違背。但由於火化後的骨灰,其體積 已經縮小非常多,所需的墓地面積相對可以縮減。因此,藉助遺體骨灰化可以達 到縮小墓基用地面積。

四、 骨灰自然化 骨灰自然化,是指不保留骨灰的葬法,由於骨灰都不留存,因此,也就不需

任何形式的公墓。是一種不占土地的骨灰處理方式,例如通過骨灰播灑、深埋、

植樹葬等來節約土地。以上海市為例,【上海市殯葬管理條例】第22條明文:

「提倡和鼓勵採用播灑、深埋、植樹葬等不保留骨灰的安置方式。採用播灑、深 埋、植樹葬等方式安置骨灰的,安置地不設紀念性標誌。各有關部門和單位對採 用不保留骨灰的安置方式,應當予以支援。播灑、深埋、植樹葬等骨灰安置方式 的具體實施辦法由市人民政府制定。」上海市並定有【長江口區骨灰灑海管理暫 行辦法】,對不占墓地的政策,已有規劃並初步落實。所謂不占土地方式例如骨

灰拋灑,上海自1991年3月19日首次骨灰灑海至2006年3月25日,共組織90次 骨灰灑海,共有11941人。

肆、 公墓通過「時間管理」以達到可持續發展

從現有土地面積概況來看,公墓可持續發展的問題不能僅就「空間管理」來 理解,還必須注意「時間管理」問題。德國的墓基是可以循環使用的, 墓基的土地使用權為20年~30年,所以他們的殯葬技術要保證遺體在20年~30年內化為 土,因為墓基可以循環使用,所以總的公墓用地不會增加多少。

28 新民晚報:〈上海試行微量骨灰葬只留 1/200 骨灰〉,《國外測井技術》2011 年 3 月 27 日。

11

大陸對於墓基使用年限的限制,在民政部1988年4月29日民〔1988〕民字

15號【民政部印發《關於加強公墓管理的報告》的通知】中提到:「公墓建設

應作好規劃。墓穴用地……應以…使用年限…等分別計價,……具體標準,由各省、

自治區、直轄市民政廳局商同級物價部門確定。」對於違反上述規定的處理,各 省、自治區、直轄市人民政府可以根據實際情況制定具體處罰辦法。

公墓使用年限,《殯葬管理條例》已將做了原則性的宣示,依《殯葬管理條 例》第11條規定:「嚴格限制公墓墓穴…使用年限。按照規劃允許土葬或者允許

埋葬骨灰的,埋葬遺體或者埋葬骨灰的墓穴…使用年限,由省、自治區、直轄市 人民政府按照節約土地、不占耕地的原則規定。」《公墓管理暫行辦法》第16

條更具體的加以落實:「經營性公墓的墓穴管理費一次性收取最長不得超過二十 年。」由於大陸幅員遼闊,各地風俗習慣各不相同,墓基使用年限授權由省、自 治區、直轄市人民政府按照節約土地、不占耕地的原則規定。但為免對公墓墓基

使用年限產生疑義,民政部1998年9月16日民事發〔1998〕10號【民政部關於 貫徹執行「殯葬管理條例」中幾個具體問題的解釋】針對「嚴格限制公墓墓穴…使用年限」做出解釋:「墓穴(含骨灰堂骨灰存放格位)原則上以20年為一個 使用週期。」

由此可知,大陸墓基使用年限,無論墓基或骨灰(骸)存放櫃,原則上以20年為限,20年到期後,是否可以繳費再繼續使用,則由省、自治區、 直轄市人民政府訂定。

例如上海市墓基使用期限最長不得超過70年。

墓基規定

使用年限,適可改變人們埋葬後永久占用土地的現象,土地可以有效循環利用, 有利於達到節約土地之目的。但畢竟骨灰(骸)與一般物不同,無論是規定20年或30年,若無明確規定年限屆至之具體作法,年限屆至強制將其拋灑、植存 恐非家屬所能接受。

 

伍、 公墓通過「技術創新」以達到可持續發展 12

對於保護資源、環境和經濟發展之間不可兼得的觀點,林毅夫提出質疑,並 肯定經濟發展了,環境也會跟著改善的觀點,對自然資源的破壞,通常是人們直 接以自然資源作為生產的投入要素的結果,而且技術的改善將有利於可持續發展

29。

技術創新對於公墓可持續發展無論直接或間接將會有所助益,例如莊嚴肅穆 的新形式葬禮,引導人們風俗習慣觀念的改變;環保低污染的火化機,使人們更 願意接受火化;骨灰埋葬或存放場域的改善,使人們更願意接受骨灰埋葬或存 放。以下分為引導風俗習慣觀念軟體方面的改變,以及殯葬設施、設備技術的硬 體創新二者,以達公墓永續的方向發展。

一、 軟體的改變:引導風俗習慣觀念的改變 殯葬與風俗習慣息息相關,就推進殯葬改革而言,殯葬作為一種社會和傳統

文化的重要組成部分,必然隨著社會的發展變化而變化。當處理遺體的方式和儀 式同社會發展和社會需求產生矛盾時,就會出現變革或者改革。

大陸認為殯葬改革通常是指對舊的殯葬制度進行的改革,即對落後的遺體處 理方式和對死者哀悼儀式中的鋪張浪費、封建迷信等舊喪葬習俗加以革除,建立 起適應社會主義制度和兩個文明建設需要的科學葬法和殯葬儀式。亦即殯葬改革 包括著「破」(破除屍體處理的落後方式和對死者哀悼過程中的舊習俗)和「立」

(建立起全新的科學葬法和文明、節儉的喪葬禮俗)30。其牽涉到思想觀念的改

變。由於大陸幅員遼闊,各地殯葬習俗差異很大,因此,在殯葬改革時,保留給 地方政府較大的解釋空間。例如火葬區與土葬區如何劃分、對少數民族殯葬習俗 的尊重即是因地制宜的權衡方式,但大陸現階段最終所要達成的殯葬目標仍希望 火葬的全面實行。

雖然大陸將陋俗的破除列入其法制中,強調必須「革除喪葬陋習、提倡節儉 文明辦喪事」。其所謂的喪葬陋習過去是指封建迷信的殯葬活動。其早期認為殯 葬習俗中打醮念經、焚香百供、披麻帶孝、請客送禮,不僅在經濟上造成浪費, 而且腐蝕人們的思想,必須革除。推行以開追悼會代替發喪送葬,以花圈代替焚 香擺供,以帶黑紗或白紙花代替披麻戴孝,同時還要限制和取締杠房、和尚、道

士以及搞紙紮等迷信行業31。希望藉著此一殯葬管理方針的提出,遏止大操大辦

29 林毅夫:〈實現可持續發展的幾點建議〉,《領導決策資訊》2000 年 8 月第 33 期,第 17 頁。
30 康尚仁、房玉民、喬濟編:《最新殯葬、陵園、公墓制度改革及規範化管理實務全書》(上冊),中國 當代音像出版社 2004 年 4 月,第 59 頁。
31 民政部101 研究所編,《中華人民共和國殯葬工作文件匯編》,北京,民政部101研究所2001年10月

第1次印刷,第2-3頁。

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封建迷信的殯葬活動,對浪費社會資源之歪風也能給予導正,以鞏固社會主義之 建設。雖然過去其所謂的封建迷信陋俗較以往消退,但在民眾互相攀比的心態 下,卻造成追悼會越開越大,花圈越送越多,以示隆重的現象,雖然如此可能使 封建迷信的殯葬活動不再,但這種現象卻也有違當初節約的想法。另外,在公墓 方面,甚至有「富不富,看墳墓」的傳言,墳墓有越建越豪華的現象。因此,革 除喪葬陋俗,已不僅是針對所謂的封建迷信,尚包括殯葬中的浪費現象。故今日 宣導文明、節儉、科學的殯葬方式,引導民眾風俗習慣觀念的改變,則成為大陸 地區殯葬管理方針中的一重要內涵。

二、 硬體的創新:殯葬設施、設備技術的創新 殯葬設施、設備技術的創新包括殯儀館、火葬場、骨灰(骸)存放設施、公

墓以及相配套的設備的改善或創新發明,例如火化機、埋葬方式等的技術創新, 使人們更願接受新形式的埋葬方式。

過去由於推行火葬之初,大陸建立火葬場規模小、人員少、設備差,與日益

發展的殯葬事業很不對稱。1980年代後,雖然已經有部分地方政府對火化設備 老舊問題,投入經費改造,但普遍度還不大。因此,規定把新建和改造殯儀館、

火葬場、骨灰存放處納入城鄉建設規劃和基本建設計畫,以引起各級政府的重

視。縣級人民政府和設區的市、自治州人民政府,根據《殯葬管理條例》第5條:

「縣級人民政府和設區的市、自治州人民政府應當制定實行火葬的具體規劃,將 新建和改造殯儀館、火葬場、骨灰堂納入城鄉建設規劃和基本建設計畫。在允許 土葬的地區,縣級人民政府和設區的市、自治州人民政府應當將公墓建設納入城 鄉建設規劃。」制定當地的火葬具體規劃,如此對火葬作全盤統一規劃,能就當 地殯葬習俗之實際殯葬需要,來因地制宜地規劃,從而確保火葬政策的推動。並 將新建和改造殯儀館、火化場、骨灰存放處納入城鄉建設規劃和基本建設計畫。 例如將興建殯儀館和火化設施的費用,列入當地城鄉建設規劃和基本建設計畫。

另外,《殯葬管理條例》第12條第1項:「殯葬服務單位應當加強對殯葬服務設 施的管理,更新、改造陳舊的火化設備,防止污染環境。」如此,殯葬設施、設

備的改善,將使人們更願意接受火化,連帶公墓面積可以縮小使用範圍。

為能統一管理,興建公墓必須經過合法審批,《殯葬管理條例》第9條前段: 「任何單位和個人未經批准,不得擅自興建殯葬設施。」《公墓管理暫行辦法》

第6條:「民政部是全國公墓的主管部門,負責制定公墓建設的政策法規和總體

規劃,進行宏觀指導。縣級以上各級民政部門是本行政區域內的公墓主管部門。 負責貫徹執行國家公墓政策法規,對本行政區域內的公墓建設和發展進行具體指 導。」審批公墓若能對於申請人公平對待,當地政府可以根據當地實際需要進行

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有效規劃,但若依「關係」來判斷批與不批,因「關係」所需付出的成本轉嫁到 消費者身上,則最大受害者無疑是一般消費者。未經批准,擅自興建殯葬設施的,

《殯葬管理條例》第18條:「由民政部門會同建設、土地行政管理部門予以取 締,責令恢復原狀,沒收違法所得,可以並處違法所得1倍以上3倍以下的罰款。」

如此,可以減少非法墓地佔用土地的情況,有效保護土地資源。

大陸對於公墓地點選擇也做一定限制,《殯葬管理條例》第10條:「禁止

在下列地區建造墳墓:(一)耕地、林地;(二)城市公園、風景名勝區和文物 保護區;(三)水庫及河流堤壩附近和水源保護區;(四)鐵路、公路骨幹兩側。 前款規定區域內現有的墳墓,除受國家保護的具有歷史、藝術、科學價值的墓地 予以保留外,應當限期遷移或者深埋,不留墳頭。」又《公墓管理暫行辦法》第

4條:「建立公墓應當選用荒山瘠地,不得佔用耕地,不得建在風景名勝區和水 庫、湖泊、河流的堤壩以及鐵路、公路兩側。」如此,公墓可以不佔用耕地,並

避免妨礙景觀及其他土地的利用。除此之外,並要求埋葬要在合法公墓內,《殯

葬管理條例》第15條:「在允許土葬的地區,禁止在公墓和農村的公益性墓地 以外的其他任何地方埋葬遺體、建造墳墓。」將應當火化的遺體土葬,或者在公

墓和農村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遺體、建造墳墓的,《殯葬管理條例》

第20條:「由民政部門責令限期改正;拒不改正的,可以強制執行。」在大陸 強制執行所使用的手段,曾經發生過將遺體就地開棺火化,而產生執法單位與民

眾嚴重爭執事件。為限制墓地的使用,在大陸即使是合法的墓地也不是任何人可

以自由交易,例如《殯葬管理條例》第9條後段:「農村的公益性墓地不得對村 民以外的其他人員提供墓穴用地。禁止建立或者恢復宗族墓地。」《公墓管理暫

行辦法》第16條:「未經批准,公益性公墓不得對外經營殯儀業務。……。墓穴 用地要節約。」經營性公墓才允許對外經營,公益性公墓不可對外經營。為強調

公墓的綠美化,《公墓管理暫行辦法》第15條:「公墓墓誌要小型多樣,墓區

要合理規劃,因地制宜進行綠化美化,逐步實行園林化。」大陸並無統一做出公 墓應綠美化之比例,僅原則性的希望朝綠美化方向推展。因此,是否推動或如何 推動公墓綠美化,僅能看各地方政府或私人的意願。公墓綠美化將讓人們更願意 在合法公墓內埋葬,降低亂埋亂葬的現象。

至於埋葬技術的創新,出現了所謂的「綠色土葬」,亦即人死後不經火化,

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將屍體用高強度易分解的紙棺裝鹼,送入「綠色陵園」,埋入一定深度,可根據 死者遺囑或親屬意見在上面植樹種花,再採取適當方式介紹其生平而不留墳家, 此乃藉助大自然的淨化功能以減少土葬對環境的危害。該種公墓可以選擇不能耕 種的荒山、崗地或貧瘩地,嚴禁佔用可耕地或風景區。綠色陵園因為植樹種花, 淨化了空氣,美化了環境,維護了生態平衡,符合大陸「綠化祖國」國策。新的

憑弔方式,將是為樹木澆水,施肥,使死者複生,生命之樹常青32。對此,大陸

新修訂《殯葬管理條例》在遺體處理方式上,將提倡多元葬法。依節約土地程度, 可分為三個層次:第一層是公墓將規定具體標準,有規劃地集中埋葬,並引導其 向綠化、美化、生態化發展;第二層次是骨灰塔、牆、廊葬,雖然在一些城市已 很普遍,仍要繼續推動;第三層次是花葬、海葬、植樹葬等,不僅節約土地還能 保護環境,但由於傳統觀念和社會心理的原因,推行起來也最困難,新修訂《殯

葬管理條例》將明確提倡此種方式33。

陸、 結語

土地資源的可持續發展要求對土地資源利用的數量和品質上的可持續,在數 量上要保持一定種類和面積的土地資源可持續性,在品質上要保持土地生產能力 的可持續性發展,達到社會、經濟、生態的最佳綜合效益,做到人口、資源、環 境和發展的協調統一。土地資源可持續發展所追求的目標不僅是人類的各種需要 得到滿足,個人得到充分發展,同時也是保護資源和生態環境,不能對後代人的 生存和發展構成威脅。

大陸由於幅員遼闊,人口眾多,各地風俗習慣各不相同,《殯葬管理條例》 僅對公墓墓基及使用年限,做出原則性的宣示,墓基面積和使用年限授權由省、 自治區、直轄市人民政府按照節約土地、不占耕地的原則處理。但為免對公墓墓 基占地面積及使用年限產生疑義,民政部針對「嚴格限制公墓墓穴占地面積和使 用年限」做出具體限制範圍的解釋,但地方政府在限制範圍內仍有很大空間。墓 基占地面積超過省、自治區、直轄市人民政府規定的標準的,由民政部門責令限 期改正,沒收違法所得,可以並處違法所得1倍以上3倍以下的罰款。

大陸《殯葬管理條例》允許多元葬法,其中節約公墓用地即是一個重要的考

32 王萬舜:〈一個永久的話題-殯葬厚薄譚〉,《資源節約和綜合利用》1998 年 6 月第 2 期,第 22-26 頁。
33 南風窗雜誌,〈殯葬改革:向死而生〉,http://www.nfcmag.com/ReadNews.asp?NewsID=2630, 2006年5月28日。

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量點,畢竟中國大陸目前是全世界人口最多的國家。因此大陸提倡火化,在實行 火葬的地區,提倡以骨灰寄存的方式以及其他不占或者少占土地的方式處理骨 灰。塔葬、植樹葬、骨灰拋灑外,廊葬、牆葬等多元葬法大陸皆允許,至於如何 具體落實,則由各地方政府依當地條件因地制宜推動。對於公墓的綠美化,要求 公墓墓誌要小型多樣,墓區要合理規劃,因地制宜進行綠化美化,逐步實行園林 化。公墓規劃時應注意當地地質條件與四周景觀和公墓的關係,合理規劃,並因 地制宜,以使公墓與自然和諧共存。綜上所述,大陸對於公墓可持續發展理念, 主要可以從墓基面積縮小化、公墓立體化、遺體骨灰化以及骨灰自然化等空間管 理層面;讓公墓可以循環利用的時間管理層面;以及軟體風俗習慣的改變加上硬 體殯葬設施、設備技術的技術創新三方面加以認識。

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